Simplificar la contratación pública no consiste únicamente en reducir normas y trámites. También exige preguntarnos cómo diseñamos pliegos, procedimientos y controles para facilitar que las personas y empresas adopten correctamente las decisiones.
La contratación pública tiene un problema reconocido desde hace años: su complejidad.
Normas extensas, procedimientos diferentes, múltiples controles, documentos administrativos, plataformas electrónicas, criterios de solvencia, prescripciones técnicas, declaraciones responsables, requerimientos, subsanaciones…
La respuesta habitual ante esa complejidad suele ser pedir simplificación.
Y precisamente la simplificación vuelve a ocupar un lugar central en el debate europeo tras la presentación de la nueva propuesta de Reglamento europeo sobre contratos públicos y concesiones.
Pero quizá exista una pregunta previa que deberíamos hacernos:
¿Simplificar las normas significa necesariamente hacer más fácil contratar y licitar?
No necesariamente.
Podemos reducir el número de artículos y mantener procedimientos difíciles de utilizar.
Podemos eliminar documentos y conservar formularios difíciles de comprender.
Podemos crear una regla jurídicamente impecable que genere errores recurrentes entre quienes tienen que aplicarla.
Y podemos introducir un nuevo control para reducir un riesgo que, acumulado a otros muchos controles, termine aumentando la complejidad del procedimiento.
Quizá, por tanto, exista otra forma de aproximarnos a la simplificación.
No preguntarnos únicamente qué podemos eliminar, sino también:
¿Cómo podemos hacer más fácil tomar correctamente las decisiones que exige un procedimiento de contratación?
Un procedimiento de contratación es también una sucesión de decisiones
Cuando pensamos en un expediente de contratación solemos pensar en documentos.
-Informe de necesidad.
-Pliego de cláusulas administrativas.
-Pliego de prescripciones técnicas.
-Informe de valoración.
-Actas de la mesa.
-Requerimientos.
-Resolución de adjudicación.
Pero detrás de cada uno de esos documentos existe algo previo:
una persona tomando una decisión.
Alguien decide qué solvencia exigir.
Alguien redacta una prescripción técnica.
Alguien determina qué documentación debe presentar el licitador.
Alguien interpreta si una oferta cumple el pliego.
Alguien decide si procede una subsanación.
Alguien prepara una proposición.
Alguien introduce la documentación en una plataforma.
Alguien detecta —o no detecta— un posible conflicto de interés o una conducta potencialmente anticompetitiva.
Por tanto, un procedimiento de contratación puede entenderse también como una cadena de decisiones.
Y esta perspectiva cambia ligeramente la pregunta.
Ya no basta con comprobar:
¿Está correctamente regulado el procedimiento?
También deberíamos preguntarnos:
¿Está diseñado de manera que facilite adoptar correctamente las decisiones que contiene?
Pensemos en una empresa que quiere participar en una licitación
Imaginemos una PYME que acaba de localizar una oportunidad de contratación interesante.
Antes de presentar su oferta deberá, entre otras cosas:
-identificar todos los requisitos del pliego;
-diferenciar solvencia de criterios de adjudicación;
-comprobar las prescripciones técnicas;
-determinar qué documentos debe aportar con la oferta y cuáles posteriormente;
-interpretar los criterios de valoración;
-calcular su oferta económica;
-identificar posibles causas de exclusión;
-comprobar firmas, formatos y documentación;
-y presentar correctamente la proposición mediante una plataforma electrónica.
Además, debe hacerlo dentro de un plazo determinado y mientras continúa desarrollando su actividad ordinaria.
La pregunta es:
¿hemos diseñado el procedimiento para facilitar que esa empresa haga correctamente todo lo anterior?
O simplemente hemos colocado toda la información necesaria en algún lugar del expediente y hemos considerado cumplida nuestra obligación.
No es exactamente lo mismo.
Tener la información no significa poder utilizarla fácilmente
Esta diferencia es especialmente importante.
Un pliego puede contener toda la información jurídicamente necesaria y, sin embargo, resultar difícil de utilizar.
Un requisito puede aparecer en una cláusula.
Su forma de acreditación, diez páginas después.
La consecuencia de incumplirlo, en otro apartado.
Y el momento en el que debe aportarse la documentación, en un anexo.
Toda la información existe.
Pero la persona que prepara la oferta tiene que buscarla, relacionarla, interpretarla y recordar cuándo debe actuar.
Cada una de esas operaciones introduce una oportunidad de error.
Por eso, la calidad de un pliego quizá no debería medirse exclusivamente por si contiene toda la información exigible.
También podríamos preguntarnos:
¿Es fácil localizar lo importante?
¿Está claro qué debe hacer el licitador?
¿Está claro cuándo debe hacerlo?
¿Puede identificar rápidamente qué consecuencias tiene no hacerlo?
¿Las obligaciones relacionadas aparecen conectadas entre sí?
Son preguntas aparentemente sencillas, pero pueden cambiar considerablemente la experiencia de una licitación.
El círculo de la complejidad: riesgo, control y nuevos errores
Existe además otra dinámica habitual en contratación pública.
Detectamos un problema.
Y reaccionamos incorporando un control.
El razonamiento suele ser perfectamente comprensible:
RIESGO → CONTROL.
El problema aparece cuando repetimos este proceso durante años.
Ante un error documental, añadimos una declaración.
Ante una incidencia, añadimos una comprobación.
Ante una duda interpretativa, añadimos una instrucción.
Ante un riesgo, añadimos una firma.
Ante una irregularidad, añadimos un informe.
Cada decisión puede resultar razonable analizada individualmente.
Pero el resultado agregado puede ser diferente:
RIESGO → MÁS CONTROL → MÁS COMPLEJIDAD → MÁS POSIBILIDADES DE ERROR → NUEVO CONTROL.
Y terminamos construyendo procedimientos en los que evitar un riesgo genera otros nuevos.
Por eso, antes de introducir un nuevo control quizá deberíamos preguntarnos:
¿Qué riesgo pretende evitar?
¿En qué momento debe producirse?
¿Quién necesita esa información?
¿Existe ya otro control que cumple la misma función?
¿Qué carga adicional introduce?
¿Podemos conseguir el mismo resultado de una forma más sencilla?
La simplificación también puede consistir en diseñar mejor los controles, no simplemente en eliminarlos.
No todas las reglas necesitan más información: algunas necesitan mejor diseño
Pensemos en algo tan habitual como un formulario.
Si una determinada respuesta puede provocar la exclusión de una empresa, tenemos varias posibilidades.
Podemos redactar una instrucción extensa explicando cómo debe cumplimentarse.
O podemos diseñar el propio formulario para que resulte mucho más difícil cometer el error.
Por ejemplo:
incorporando advertencias en el momento exacto en que se toma la decisión;
mostrando únicamente las opciones relevantes;
utilizando ejemplos;
evitando duplicidades;
precargando información que ya posee la Administración;
o introduciendo comprobaciones antes del envío.
La regla jurídica no cambia.
Cambia el entorno en el que la persona tiene que aplicarla.
Y el resultado puede ser muy diferente.
Del mismo modo, un sistema de integridad no debería limitarse a prohibir
La misma reflexión puede trasladarse a la prevención de conductas irregulares.
Decir a una empresa:
“No puede realizar prácticas colusorias”
es necesario.
Pero probablemente insuficiente.
La persona que prepara una licitación necesita reconocer qué situaciones concretas pueden representar un riesgo.
¿Puedo hablar de esta licitación con un competidor?
¿Podemos presentarnos conjuntamente?
¿Podemos intercambiar esta información?
¿Existe algún problema si decidimos concurrir a lotes diferentes?
¿A quién consulto si tengo una duda?
La prevención funciona mejor cuando la organización consigue que la persona identifique la situación antes de adoptar la decisión.
Por eso, un checklist de siete preguntas puede ser en determinadas situaciones más útil para prevenir un comportamiento que veinte páginas de protocolo que nadie consulta en el momento adecuado.
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Diseñar para prevenir el error
Esto nos conduce a una idea que creo que merece mayor atención en contratación pública:
No basta con explicar cuál es la decisión correcta. Tenemos que diseñar el procedimiento para facilitar que esa decisión se produzca.
Y podemos aplicarlo prácticamente a cualquier fase del contrato.
En la preparación del expediente, mediante modelos y estructuras que ayuden al gestor a no olvidar cuestiones esenciales.
En los pliegos, haciendo visibles requisitos, evidencias, momentos y consecuencias.
En la licitación electrónica, incorporando validaciones antes de presentar la oferta.
En la valoración, utilizando herramientas que estructuren la decisión y reduzcan inconsistencias.
En la ejecución, facilitando la detección temprana de incumplimientos.
Y en integridad y competencia, situando alertas y herramientas de consulta precisamente en los momentos en los que aparece el riesgo.
De documentos a arquitectura de decisiones
Quizá aquí tengamos una oportunidad especialmente interesante para evolucionar nuestra forma de entender la contratación pública.
Durante mucho tiempo hemos diseñado los procedimientos pensando principalmente en el expediente.
¿Qué documento necesitamos?
¿Qué informe debemos incorporar?
¿Qué firma falta?
¿Qué trámite debemos acreditar?
Todas estas preguntas continúan siendo necesarias.
Pero podríamos añadir otras:
¿Quién tiene que tomar una decisión?
¿Qué información necesita para tomarla?
¿Cuándo la necesita?
¿Cómo se la presentamos?
¿Qué errores son previsibles?
¿Podemos prevenirlos mediante el propio diseño del procedimiento?
El foco cambia.
Del documento a la decisión.
Y del cumplimiento formal a hacer más fácil el cumplimiento correcto.
La simplificación debería poder medirse
Hay una última cuestión importante.
Si queremos simplificar, deberíamos poder comprobar si realmente lo estamos consiguiendo.
No basta con afirmar que hemos reducido trámites.
Podríamos medir, por ejemplo:
el número de subsanaciones;
las consultas recurrentes sobre una misma cláusula;
los errores en la presentación de ofertas;
los procedimientos que quedan desiertos;
el tiempo necesario para preparar determinados documentos;
las devoluciones internas de expedientes;
las incidencias durante la ejecución;
o incluso la experiencia de empresas y gestores utilizando determinados modelos.
Porque una modificación aparentemente pequeña puede tener un gran impacto si evita cientos de errores repetidos.
Y, al contrario, una gran reforma normativa puede cambiar muy poco si las personas continúan encontrándose con las mismas dificultades cuando intentan aplicarla.
Una contratación pública más sencilla también necesita mejor diseño
La simplificación de la contratación pública es necesaria.
Pero probablemente no deberíamos reducirla a:
menos normas + menos documentos + menos trámites.
Podemos añadir una cuarta dimensión:
mejores decisiones.
Eso implica observar cómo utilizan realmente el sistema las personas que trabajan dentro de él.
Dónde dudan.
Dónde se equivocan.
Dónde necesitan consultar.
Dónde abandonan.
Dónde aparecen retrasos.
Y dónde hemos creado complejidad que quizá ya no cumple ninguna función.
Porque un buen procedimiento no debería limitarse a ser jurídicamente correcto.
Debería ayudar a que quienes participan en él puedan actuar correctamente.
Y quizá esta sea una buena pregunta para empezar a revisar nuestros procedimientos:
Si sabemos cuál es la decisión correcta, ¿hemos diseñado el proceso para que resulte fácil tomarla?
